Atomkraftwerke - Unsicher und grundrechtswidrig
Ein Bericht über Kernschmelzgefahr und
Grundrechtsbeeinträchtigungen
Grundrechte der Bürger in einem demokratisch verfaßten Staat
Schützt das Atomgesetz noch unsere Grundrechte? Der § 7 Absatz 2a Atomgesetz
Neues Verfassungsverständnis? "Im Interesse des Standorts Deutschland"
I. Die Grundrechte:
Artikel 1. Schutz der Menschenwürde.
Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
Artikel 2. Freiheitsrechte.
Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Artikel 19. Einschränkung von Grundrechten.
Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie in ihrem Wesen auf diese anwendbar sind.
Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.
II. Der Bund und die Länder:
Artikel 20. Verfassungsgrundsätze; Widerstandsrecht.
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
Artikel 20a. Natürliche Lebensgrundlagen.
Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.
Seit als Ergebnis der Deutschen Risikostudie Phase B allgemein wissenschaftlich anerkannt ist, daß es in den deutschen Atomkraftwerken zu Kernschmelzunfällen mit so schwerwiegenden Folgen für die Bevölkerung kommen kann, daß sie sich als Grundrechtsverletzung darstellen, sahen sich alle an den politischen Entscheidungen Beteiligten vor einem Problem. Wie sollte man dem Auftrag nachkommen, der sich aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Kalkar-Entscheidung von 1978 ergab: "Hat der Gesetzgeber eine Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, kann er von Verfassungs wegen gehalten sein zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung auch unter den veränderten Umständen aufrechtzuerhalten ist." Der Bundestag war in die Pflicht genommen.
In dem 1994 ins Atomgesetz neu aufgenommenen Absatz 2a des § 7 ist die Tatsache der möglichen Atomkatastrophe anerkannt.
Niemand ist danach berechtigt, Kernschmelzunfälle noch "hypothetisch" nennen.
In den Formulierungen des Absatzes sind aber einschneidende Beschränkungen der Grundrechte verborgen, die man nicht erwarten würde und die nicht so ohne weiteres erkannt werden können. Diese Grundrechtsbeschränkungen machen den Absatz 2a des § 7 AtG grundrechtswidrig.
Ehe das im einzelnen belegt werden soll, ist ein skizzenhafter Rückblick angebracht auf die ersten Planungen für diese Atomrechtsänderung.
Seit der Beteiligung der Grünen an der Landesregierung in Hessen wurden erste Anstrengungen unternommen, um die dortigen Atomanlagen stillzulegen. Dabei zeigte sich, daß das Atomgesetz in seiner ursprünglichen Form gewisse Handhaben dafür bot. Der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Sendler erfand für dieses Vorgehen die Bezeichnung des "ausstiegsorientierten Gesetzesvollzuges", der seiner Ansicht nach nicht zulässig sei. Nach dem Unglück von Tschernobyl wurde der politische Druck in Richtung Ausstieg aus der Atomenergie erheblich verstärkt. Nun kamen die Erkenntnisse aus der DRS-B hinzu, die nicht mehr zu übergehen waren. Sie hätten als Begründung für den Widerruf der Genehmigung nach § 17 Atomgesetz herangezogen werden können. Zur gleichen Zeit begannen die ersten Planungen für das gemeinsame Reaktorprojekt von Siemens und Framatome, das von Anfang an mit Unterstützung aus dem Bundesumweltministerium rechnen konnte. Frühzeitig stellte sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit angesichts des neuesten Standes von Wissenschaft und Technik.
Die Betreiber und ihre Unterstützer in wichtigen politischen Positionen gerieten in Befürchtungen, daß der Weiterbetrieb der Atomkraftwerke bald ein Ende finden könnte. Der damalige Leiter der Abteilung Reaktorsicherheit und Strahlenschutz im Bundesumweltministerium Walter Hohlefelder sprach im Januar 1991 vor dem Atomforum ganz unverblümt davon, "es sei ein Irrglaube zu meinen, ein in Teilen überholungsbedürftiges Atomgesetz könnte als Bollwerk gegen den Ausstieg dienen". Die These vom "hypothetischen Unfall" werde kaum aufrechterhalten werden können. Er beklagte die derzeitige Rechtsunsicherheit und meinte damit nicht die der Bürger, sondern die der Atomindustrie. Abhilfe schaffen sollte damals ein ganz verändertes Atomgesetz. Der Begriff der Schadensvorsorge werde "zentral in die Novellierungsüberlegungen einbezogen", weil gerade seine Auslegung mit vielen Unsicherheiten verbunden sei. Der Ausschluß des Drittschutzes gegenüber dem Risiko solle im Gesetz verbindlich festgelegt werden.
Es kam schließlich nicht zur vollständigen Novellierung des Atomgesetzes. Die Bundesregierung legte 1994 nur den "Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes" vor. Sie zog es vor, die für sie politisch wichtigsten Regelungen des Atomrechts mit rechtlichen Regelungen zur Kohlepolitik so zu verknüpfen, daß die SPD-geführten Landesregierungen von Nordrhein-Westfalen und Saarland erpreßbar wurden und sich auch den Grundrechtsbeschränkungen in dem atomrechtlichen Teil dieses Änderungsgesetzes nicht widersetzten.
Die Bedingungen für die Genehmigung von Atomanlagen waren bis dahin im § 7 Absatz 2 festgelegt. Für die technischen Anforderungen galt § 7 Absatz 2 Nr. 3: Wer eine Anlage ... zur Spaltung von Kernbrennstoffen ... errichtet, betreibt ... oder die Anlage oder ihren Betrieb wesentlich verändert, bedarf der Genehmigung. Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn "die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist".
An diese Anforderung wurden mit dem § 7 Absatz 2a neue Bedingungen geknüpft. Sein Inhalt ist nicht ohne weiteres zu verstehen.
Hier § 7 Absatz 2a Atomgesetz im Wortlaut:
(Satz 1) Bei Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen,
die der Erzeugung von Elektrizität dienen,
gilt Absatz 2 Nr. 3 mit der Maßgabe, daß
zur weiteren Vorsorge
gegen Risiken für die Allgemeinheit
die Genehmigung nur erteilt werden darf,
wenn auf Grund der Beschaffenheit und des Betriebs der Anlage
auch Ereignisse,
deren Eintritt
durch die zu treffende Vorsorge
praktisch ausgeschlossen ist,
einschneidende Maßnahmen zum Schutz
vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen
außerhalb des abgeschlossenen Geländes der Anlage
nicht erforderlich machen würden;
die bei der Auslegung zugrunde zu legenden Ereignisse
sind in Leitlinien näher zu bestimmen,
die das für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz
zuständige Bundesministerium
nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden
im Bundesanzeiger veröffentlicht.
(Satz 2) Satz 1 gilt nicht für die Errichtung und den Betrieb
von Anlagen, für die bis zum 31. Dezember 1993
eine Genehmigung oder Teilgenehmigung erteilt worden ist,
sowie für wesentliche Veränderungen dieser Anlagen und ihres
Betriebes.
Ob unter den Bundestagsabgeordneten, die damals über diese Änderung abstimmten, wohl jemand war, der die juristischen Spitzfindigkeiten in diesem Text erfaßt und die Tragweite dieser Entscheidung erkannt hat? Der die Warnungen, die von einzelnen Gruppen aus der Anti-AKW-Bewegung vorgebracht wurden, in ihrer ernsthaften Bedeutung berücksichtigt hätte? Manche der Spitzfindigkeiten werden überhaupt erst verständlich, wenn man sich schon einmal in die Sprachformeln, die in der Rechtsprechung und für die Planung des EPR entwickelt worden sind, eingelesen hat. (Vgl. Teil 1 und Teil 3 dieser Arbeit).
Ohne weiteres klar ist der Inhalt von Satz 2:
Satz 1 gilt nicht für alle zur Zeit betriebenen Atomkraftwerke.
Für alle Atomkraftwerke, die derzeit in Betrieb waren, soll die Forderung nicht gelten, daß "einschneidende Maßnahmen außerhalb des abgeschlossenen Geländes der Anlage nicht erforderlich" sein sollen. Damit ist bewirkt, daß diese Anlagen trotz der bei ihrem Betrieb gewonnenen Erkenntnisse über die Kernschmelze entgegen dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts nicht stillgelegt werden. Damit ist diesen Anlagen ein Bestandsschutz als Privileg gesichert, den sie vorher nicht hatten.
Der Gesetzgeber hat zwar unter den veränderten Umständen seine ursprüngliche Entscheidung überprüft, konnte sich auch nicht über die grundsätzlich übereinstimmende Meinung hinwegsetzen, daß bei zukünftigen Druckwasserreaktoren selbst bei einem Kernschmelzunfall und seinen Folgen keine Evakuierung der Bevölkerung außerhalb der Reaktoranlage erforderlich sein soll, hat aber zugunsten des Weiterbetriebs der Atomkraftwerke gegen seine Verpflichtung aus der Verfassung entschieden, das Grundrecht seiner Bürger auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu schützen.
Das ist Mißachtung einer Verfassungsforderung.
Auch bei Änderungsgenehmigungen soll die Möglichkeit, daß Kernschmelzunfälle ausgelöst werden können, nicht berücksichtigt werden.
Auch das ist durch die Verfassung nicht gedeckt. Es verstößt gegen die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im Kalkar-Urteil, daß wegen der möglichen weitreichenden Auswirkungen auf die Bürger Atomkraftwerke immer auf dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik sein müssen. Um diese Anforderung zu erfüllen, müssen Genehmigungsbehörden Nachrüstungen bei alten Anlagen fordern können, sonst könnten sie ihnen nur die Betriebsgenehmigung entziehen. Mit der Unterscheidung zwischen alten und neuen Kraftwerken wird dieser Grundsatz aufgeweicht.
Beide Bedingungen machen Satz 2 grundrechtswidrig.
Die Möglichkeit von Kernschmelzunfällen wird als "Risiken für die Allgemeinheit" bezeichnet. Auf den ersten Blick wirkt diese Formulierung einleuchtend, wären doch die Folgen eine schwerwiegende Beeinträchtigung für die ganze Gesellschaft. In ihr verbirgt sich aber ein juristischer Sachverhalt. Die Verantwortung für Risiken für die Allgemeinheit wird allein von den staatlichen Institutionen getragen, nämlich vom Gesetzgeber und der Exekutive, mithin von den Politikern. Was machen sie, wenn sie ihrer Verantwortung nicht gerecht werden? Im besten Fall würden sie zurücktreten.
Solche "Risiken für die Allgemeinheit" sind nicht drittschützend. Die Vorsorge gegen sie kann der einzelne Bürger nicht in einem Klageverfahren einfordern.
Es ist also ausgeschlossen worden, daß Einzelpersonen als Betroffene die Folgen schwerer Kernschmelzunfälle in Genehmigungs- und Klageverfahren rechtswirksam als Begründung für Grundrechtsverletzungen anführen können. Versuchte es trotzdem jemand, sich auf dem juristischen Wege zu wehren, dann ist ihm das Argument abgeschnitten mit dem Verweis darauf, daß es nicht drittschützend ist.
Auch diese Einschränkung des Grundrechts auf Rechtsschutz ist eine Verletzung der Grundrechte.
Die für die Genehmigung gestellten Bedingungen sollen "zur weiteren Vorsorge" gegen diese Allgemeinrisiken dienen. Den Rechtsbegriff der "weiteren Vorsorge" gab es bisher nicht. Was damit erreicht werden soll, geht aus der Begründung hervor. Danach sei die Schadensvorsorge "unterteilt in den Bereich der - stets drittschützenden - Gefahrenabwehr sowie den der grundsätzlich allgemeinschützenden Risikovorsorge".
Da die "Schadensvorsorge" auf das mögliche Eintreten der Kernschmelze bezogen ist, bleibt als drittschützend, also vom Bürger einforderbar, nur die Gefahrenabwehr übrig. Dabei kann es sich in diesem Zusammenhang nur um die sogenannte akute Gefahr handeln, das heißt um die Gefahr, die gerade eben eintritt oder schon eingetreten ist. Der Bürger könnte erst dann Drittschutz einfordern, hätte erst dann die Möglichkeit, sich zu wehren, wenn ihm bekannt würde, daß die Kernschmelze unmittelbar bevorsteht. Das wäre vergleichbar damit, daß der Bürger keine Feuerwehrmaßnahmen fordern dürfte außer wenn ihm das Haus schon über dem Kopf abbrennt.
Bis dahin war der Anspruch der Bürger auf Schadensvorsorge umfassend. Sie konnten nicht nur die akute Gefahr abwehren, sondern all das einfordern, was der Entstehung dieser akuten Gefahr entgegenwirken kann. Sie konnten den neuesten Stand von Wissenschaft und Technik fordern. Sie hätten also mit den neuen Erkenntnissen über die Kernschmelzmöglichkeiten die Stillegung der alten Atomkraftwerke einklagen können. Nur das entspricht Verfassungsgrundsätzen. Artikel 2 des Grundgesetzes schützt Leben und körperliche Unversehrtheit, die beim Weiterbetrieb der Anlagen aufs Spiel gesetzt werden. Dem Wissen um die Gefahren ausgesetzt zu sein, verstößt gegen die Menschenwürde, deren Unantastbarkeit durch Artikel 1 Grundgesetz gesichert sein soll. In diese Bedrängnis zu zwingen ist menschenverachtend.
Durch die zu treffende Vorsorge sollen Ereignisse, deren Eintritt "praktisch ausgeschlossen" ist, keine Katastrophenschutzmaßnahmen zur Folge haben.
Spätestens hier wird man hellhörig, wenn man an die Empfehlungen für die Genehmigungsfähigkeit des EPR denkt, die der Deutsch-Französische Direktionsausschuß DFD, im dem das Bundesumweltministerium seit längerem mitarbeitete, schon 1993 veröffentlichte. In diesem Kreis muß man sich schon zu jenem Zeitpunkt klar gewesen sein, daß man bei Anwendung des bisherigen § 7 Abs. 2 Nr. 3, der den neuesten Stand von Wissenschaft und Technik als Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit fordert, mit den eigenen Vorschlägen im Genehmigungsverfahren scheitern müßte.
Das Kernschmelzen unter hohem Druck im Primärkreislauf, der Unfallablauf, den wir als den mit den schwersten Schadensfolgen und einer hohen Eintrittswahrscheinlichkeit kennen, sollte schon als "praktisch ausgeschlossen" gelten, wenn dafür rein rechnerisch eine äußerst geringe Eintrittswahrscheinlichkeit nachgewiesen würde.
Das Bundesverfassungsgericht hatte 1978 gefordert, "daß die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadensereignisses, die bei einer Genehmigung hingenommen werden darf, so gering wie möglich sein muß, und zwar um so geringer, je schwerwiegender die Schadensart und die Schadensfolgen, die auf dem Spiel stehen, sein können."
Offensichtlich soll mit den Absprachen zwischen Bundesumweltministerium und RSK, daß für Hochdruckkernschmelzen eine möglichst kleine Eintrittswahrscheinlichkeit dargestellt werden soll, an diese Aussage angeknüpft werden - und sei es unter Zuhilfenahme der dazu nicht tauglichen "anlageninternen Notfallmaßnahmen".
Ist die Formel vom "praktisch ausgeschlossen" so zu verstehen, dann hat der Gesetzgeber sich nicht an die Forderung des Bundesverfassungsgerichts gehalten, daß "bei der Art und Schwere dieser Folgen bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts genügen" muß, "um die Schutzpflicht auch des Gesetzgebers konkret auszulösen".
Der Gesetzgeber, der konkrete Normen zu liefern hat, damit die Verwaltung weiß, welche Normen sie vollziehen muß, hat sich seiner Pflicht, die Grundrechte der Bürger zu schützen, entzogen.
Der Eintritt von Ereignissen wie Kernschmelzunfällen soll "durch die zu treffende Vorsorge" praktisch ausgeschlossen sein.
In den Empfehlungen des DFD ist auch schon beschrieben, durch welche technischen Maßnahmen Vorsorge getroffen werden soll. Es soll genügen, wenn "die Nachwärmeabfuhr über das Sekundärsystem sowie die Stromversorgung ausreichend zuverlässig" sind. Die Forderung nach einem Supercontainment, mit dem allein möglicherweise die Auswirkungen des Hochdruckkernschmelzens auf das Innere des Sicherheitsbehälters beschränkt werden könnten, die das KfK noch 1993 als Stand von Wissenschaft und Technik betrachtete, sucht man vergebens.
Auch bei den "bei der Auslegung zugrunde zu legenden Ereignissen" dürften die Beratungsergebnisse des DFD von 1993 relevant sein.
Er hatte den "Ausschluß" des Hochdruckkernschmelzens vorgeschlagen und damit die zu berücksichtigenden Ereignisse auf das Niederdruckkernschmelzen ohne Versagen des Sicherheitsbehälters beschränkt.
Diese Ereignisse sind "in Leitlinien näher zu bestimmen". Zur Zeit des Gesetzeserlasses stand also noch nicht fest, welche Ereignisse Berücksichtigung finden würden.
Der DFD hat seine Tätigkeit inzwischen fortgesetzt. Er war durchaus dafür zu haben, die Grenze zwischen den Ereignissen, die berücksichtigt werden müßten und denen, die dem Restrisiko zugeordnet werden könnten, so zu verschieben, daß auch das Niederdruckkernschmelzen aus den Genehmigungsanforderungen ausgeschlossen wird.
Die Festlegung der Leitlinien geschieht durch das Bundesumweltministerium "nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden".
Diese Bestimmung war in dem ursprünglichen Gesetzentwurf nicht enthalten. Sie ist erst ganz kurz vor der Abstimmung im Bundestag nachgeschoben worden.
Damit ist auch den Länderministerien das Mitspracherecht entzogen. Es müßte sonst vielleicht befürchtet werden, daß einzelne Bundesländer an der Auffassung festhalten, der Reaktor der Zukunft müsse so gebaut sein, daß auch beim Kernschmelzunfall keine Radioaktivität nach außen entweichen kann.
Schon in der Begründung war nachzulesen: Man brauchte Genehmigungsbehörden mit der gefestigten Überzeugung, daß es nicht zu Freisetzungen kommen wird, die einschneidende Maßnahmen wie eine Evakuierung erforderlich machen, Behörden, auf deren Einschätzung man sich verlassen könnte.
Dem Absatz 2a des § 7 fehlt noch eine andere wichtige Voraussetzung, um der Verfassung Genüge zu tun.
Artikel 19 fordert: Wird ein Grundrecht durch Gesetz eingeschränkt, dann muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen. Die Bürger werden aber nicht darüber informiert, daß durch die neue gesetzliche Regelung sowohl ihr Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Artikel 2 wie auch ihr Grundrecht auf Rechtsschutz aus Artikel 19, das auch die Abwehr von Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt auf dem Weg vor die Gerichte umfaßt, aufs ärgste zusammengestutzt werden.
In der Öffentlichkeit hat man an den neuen Absatz 2a des § 7 AtG die Frage geknüpft, wie denn zwei unterschiedliche sicherheitstechnische Anforderungsprofile, nämlich zum einen das an derzeitige Anlagen und zum anderen das an zukünftige Anlagen in der Praxis der Behörden und Gerichte nebeneinander existieren können.
Die Antwort ist: Die laufenden Atomkraftwerke hat man ganz drastisch und offen der Forderung der Stillegung entzogen.
Bei der Formulierung der Genehmigungsvoraussetzungen für den zukünftigen Reaktor, also den EPR, ist man subtiler vorgegangen, um doch noch Entsprechendes zu erreichen: Die Kontrolle und Überprüfung der Genehmigungsvoraussetzungen hat man dem Drittschutz entzogen. Auch die vordem vorhandenen Möglichkeiten ausstiegswilliger Bundesländer hat man ausgeschlossen. Darüber hinaus sind in den Absatz 2a Formeln eingebaut, die zwar nach außen den Anschein erwecken, daß mit dem EPR die Folgen von Kernschmelzunfällen keine Auswirkungen auf die Bevölkerung haben, die aber zu einer Reihe von internen Absprachen gehören, mit denen die Genehmigung des EPR auch gegen den Stand von Wissenschaft und Technik ermöglicht werden soll.
Sollte man glauben, daß in zwei Sätze ein solches Bündel von Verfassungsverstößen eingeschnürt sein könnte?
Geradezu genial formuliert!
In der Begründung hat die Bundesregierung erklärt, für wen das Privileg der neuen Regelung geschaffen wurde: Sie ist die rechtliche Rahmenbedingung für die Zulassung künftiger Kernkraftwerke, "dabei bleibt es eine Entscheidung der Industrie, ob sie hiervon Gebrauch macht." Auch für die internationale Zusammenarbeit "wird hiermit deutlich gemacht, daß die friedliche Nutzung der Kernenergie und deren sicherheitstechnische Fortentwicklung eine der energiepolitischen Zukunftsoptionen für Deutschland ist". Anders gesagt: Der Erlaß dieser Regelung soll ausländischen Interessenten z.B. in Spanien oder der Türkei zeigen, daß die Bundesregierung sich ihren Planungen gegenüber als verläßlicher Partner verhalten will.
Längst vergessen erscheint die Auffassung, die das Bundesverfassungsgericht 1979 in der Mülheim-Kärlich-Entscheidung noch für eine Selbstverständlichkeit hielt: Daß mit den gesetzlichen Regelungen unter Berücksichtigung der Allgemeinbelange die Herbeiführung eines Ausgleichs zwischen den Grundrechtspositionen gefährdeter Bürger einerseits und der Betreiber andererseits ermöglicht werden soll. Längst vergessen auch die Aufforderung aus der Kalkar-Entscheidung von 1978: Daß diejenige Vorsorge gegen Schäden getroffen werden muß, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird. Läßt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, darf eine Genehmigung nicht erteilt werden; die erforderliche Vorsorge wird mithin nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt.
Es wäre zuvorderst der Gesetzgeber, der beim Vorliegen von Erkenntnissen, die die ursprüngliche Entscheidung für die Nutzung der Atomemergie entscheidend in Frage stellen, sich schützend vor das Grundrecht der Bürger auf den Schutz von Leben und Gesundheit zu stellen hat. Er hätte das neue Gesetz so gestalten müssen, daß eine Genehmigung für Atomkraftwerke nicht mehr möglich ist und daß den derzeit betriebenen Atomkraftwerken die Genehmigung entzogen wurde.
Welchen Sinn und Zweck haben Staatszielbestimmungen in der Verfassung? Mit der Verfassungsänderung vom 27. Oktober 1994 wurde der folgende Artikel ins Grundgesetz aufgenommen.
Artikel 20a. Natürliche Lebensgrundlagen.
Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.
Daß beabsichtigt war, dieses Staatsziel im Grundgesetz zu verankern, müssen Bundesregierung und Bundestag auch schon seit dem Beginn des Gesetzgebungsprozesses für den neuen § 7 Abs. 2a des AtG gewußt haben.
In der Verfassung ausgesprochene Staatsziele haben zwar selbst nicht die Wirkung unmittelbar geltenden Rechts. Sie sollen aber dem Gesetzgeber die Absichten und Zwecke angeben, die durch Gesetze verwirklicht werden sollen. Was die Änderung des Atomgesetzes angeht, hat der Gesetzgeber sich auf schäbigste Weise um diese Verpflichtung gedrückt.
Nach Inkrafttreten der Neuregelung von 1994 blieb noch ein Widerspruch in den gesetzlichen Regelungen des Atomgesetzes offen. Die ursprüngliche Fassung des Genehmigungsparagraphen ist ja im Wortlaut unverändert geblieben.Es gab daher immer noch die Möglichkeit, sich zur Wahrung des Grundrechtsschutzes auf § 7 Abs. 2 Satz 3 zu beziehen, den das Bundesverfassungsgericht 1978 ausdrücklich für verfassungsgemäß erklärt hatte.
Ein Versuch, so vorzugehen, wurde in den juristischen Auseinandersetzungen um das Atomkraftwerk Obrigheim am Neckar gemacht.
Das Atomkraftwerk Obrigheim wurde jahrzehntelang nur auf der Grundlage einer Probebetriebsgenehmigung und einer Reihe von Teilgenehmigungen betrieben, hatte aber keine Dauerbetriebsgenehmigung. 1989 war gegen diesen Zustand beim Verwaltungsgerichtshof (VGH) Mannheim Klage erhoben worden. Das Gericht hatte den Klägern recht gegeben und das Land Baden-Württemberg verpflichtet, einen neuen Bescheid zu erteilen. Das Land und der Betreiber legten dagegen beim Bundesverwaltungsgericht BVerwG Revision ein. Das wies die Kläger ab und änderte das Urteil des VGH ab. Rechtsfehlerhaft sei die Auffassung, daß inzwischen ein zu langer Zeitraum vergangen sei und daher das Atomkraftwerk ungenehmigt betrieben werde. Die Behörde bekam den Tip, wenn sie keine Sicherheitsbedenken hätte, könne sie die Genehmigung des Probebetriebs in eine Dauerbetriebsgenehmigung umwandeln.
Im Oktober 1992 wurde diese Betriebsgenehmigung erteilt unter Einschluß nicht nur der früheren Teilgenehmigungen, sondern auch einer Genehmigung vom Mai 1990 für die Errichtung eines Systems zur gefilterten Druckentlastung des Sicherheitsbehälters nach dem Eintreten einer Kernschmelze, für das sogenannte Wallmannventil. Die Aufsichtsbehörde verpflichtete den Betreiber, ein Notfallhandbuch vorzulegen, in dem die vorgesehenen Notfallschutzmaßnahmen festgelegt werden sollten. Ein Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung hielt die Behörde nicht für nötig.
Auch gegen verschiedene Bestimmungen der Dauerbetriebsgenehmigung wurde vor dem VGH Mannheim Klage erhoben.
Auch diesmal legte das Land Revision beim BVerwG ein. Denn wiederum hatte der VGH den Klägern recht gegeben. Dabei nahm die Auseinandersetzung um das Notfallhandbuch breiten Raum ein. Auch den formalen Mangel des Fehlens der Öffentlichkeitsbeteiligung hatten die Kläger gerügt.
Der VGH war von einem verfassungskonformen Verständnis des § 7 Abs. 2 Nr.3 AtG im Sinne des dynamischen Grundrechtsschutzes ausgegangen, den das Bundesverfassungsgericht im Kalkar-Urteil gefordert hatte. Das in dieser Regelung enthaltene Gebot der Risikovorsorge sei drittschützend. Beim heutigen Stand von Wissenschaft und Technik sei Kernschmelzen nicht mehr etwas jenseits der praktischen Vernunft. Als Teil der Schadensvorsorge gegen Kernschmelzen müßten der anlageninterne Notfallschutz und das Notfallhandbuch uneingeschränkt drittschützend sein, sie seien nicht dem Restrisiko zuzuordnen. Die Verträglichkeit von Notfallschutzmaßnahmen mit den vorhandenen Sicherheitssystemen müsse geprüft werden. Wenn die verantwortlichen Personen diese Maßnahmen im Notfall ergreifen, könnten sie den Zustand der Anlage gefahrerhöhend beeinflussen, da die einzelnen Notfallmaßnahmen Eingriffe in die Anlagentechnik darstellen, die bei regulärem Betrieb nicht zulässig sind.
In seinem Urteil vom 22. Januar 1997 wies das BVerwG den VGH in die Schranken: "Diese Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG läßt die Grenzen der gerichtlichen Kontrolltätigkeit außer acht und dehnt den atomrechtlichen Drittschutz unzulässig aus." Die Frage nach der Abgrenzung zwischen Schadensvorsorge und Restrisiko habe bereits die Exekutive beantwortet durch die Festlegung der Eingreifwerte für den Katastrophenschutz. Für eine eigenständige Einschätzung durch ein Gericht sieht das BVerwG "grundsätzlich keinen Raum". Es betrachtet es als unzulässig, "den Drittschutz ... auf den Bereich der Restrisikominimierung auszudehnen".
Nähere Einzelheiten zum Notfallhandbuch könne man unter anderm der Zusammenfassenden Darstellung der DRS-B vom Juni 1989 entnehmen. Das bedeutet: Das BVerwG hielt sich an seinen eigenen Grundsatz, es gebühre ihm nicht, selbst Informationen über die Kritik an diesem Werk einzuholen. Die war mit der Bewertung der DRS-B für das Energieministerium von Schleswig-Holstein durch das Öko-Institut schon seit Oktober 1989 zugänglich.
Das BVerwG hatte ja schon im Wyhl-Urteil von 1985 allein der Verwaltung die Kompetenz zur sogenannten Normkonkretisierung zugesprochen, das heißt: die Bestimmung der Grenzen zwischen Gefahr und Vorsorge und zwischen Vorsorge und Restrisiko sei allein der Exekutive zugewiesen, die dazu Sachverständige ihres Vertrauens heranziehen kann. Einer eigenen Beurteilung dieser Vorgehensweise hatte sich das BVerwG schon damals entzogen.
Das BVerwG berief sich auf die neue Gesetzeslage. Die Neuregelung in § 7 Abs. 2a AtG "bestätigt indirekt die für Altanlagen geltende Grenzziehung zwischen den ... Auslegungstörfällen und dem Restrisikobereich. Soweit nämlich § 7 Abs. 2a AtG die Anforderungen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG für Neuanlagen verschärft, geschieht dies ausdrücklich nur ,zur weiteren Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit'. Damit ist klargestellt, daß - wie bei Altanlagen - auch bei Neuanlagen Maßnahmen zur Beherrschung von Unfällen nur der Restrisikominimierung dienen und insoweit ein Drittschutz nicht Platz greift."
Auch die Kläger wies das BVerwG zurück. Der Verzicht auf das Beteiligungsverfahren war im Genehmigungsbescheid damit begründet worden, es ginge nur um einen Übergang vom bisherigen "Probebetrieb" (die Anführungszeichen sind immer bedeutsam, sie wurden hier von der Genehmigungsbehörde gesetzt; BIU) zu einem unbeschränkten Betrieb, der in technischer Hinsicht identisch sei, wenn auch ein neugefaßtes Betriebsreglement aufgenommen sei; nachteilige Wirkungen für Dritte könnten dadurch nicht hervorgerufen werden.
Das BVerwG beschied, den Einwendungen der Kläger gegen diese Verfahrensweise brauche nicht im einzelnen nachgegangen zu werden, Drittbetroffene könnten "nicht allein mit der Rüge, ihr Recht auf Beteiligung am atomrechtlichen Verfahren sei verletzt, einen Klagegrund erwerben". Die Kläger müßten vielmehr selbst darlegen, daß sich das Fehlen des Verfahrens "auf ihre materiellrechtliche Rechtsposition ausgewirkt hat". Das sei den Klägern nicht gelungen. Aber wie sollen sie sich vergewissern können, ob durch die im Notfallhandbuch beschriebenen Maßnahmen ihre Rechte verletzt sind, wenn es gar nicht öffentlich ausgelegt wird?
Ein hohes deutsches Gericht hat sein Urteil gesprochen über den neuesten Stand von Wissenschaft und Technik. Dynamischer Grundrechtsschutz gilt nicht für die Menschen, die von den realen Folgen eines Kernschmelzunfalls betroffen sein können. Den Widerspruch zwischen dem den Ansprüchen der Verfassung genügenden § 7 Abs. Nr. 3 und dem grundrechtswidrigen § 7 Abs. 2a AtG glaubt das Gericht beseitigt.
Die Exekutive hat einen Freibrief, die Abgrenzung zwischen Schadensvorsorge und Restrisiko nach ihrem Gutdünken festzulegen.
Kläger dürfen nicht auf die Hilfe des Gerichts hoffen, wenn sie sich durch die öffentliche Gewalt in ihren Rechten verletzt sehen, der Rechtsweg steht ihnen nicht mehr offen.
Der Bereich zwischen dem Recht der Betroffenen und der Atomtechnik ist zum juristischen Niemandsland gemacht worden.
Gerichtliche Entscheidungen beeinflussen auch Vorgänge außerhalb des anhängigen Verfahrens: Der "Weichenstellung", die der DFD für die Planung des EPR schon ins Auge genommen hatte, ist kein Hindernis mehr in den Weg gelegt.
Das BVerwG hat die ihm zustehende Gewalt darauf verwendet, die notwendige Entscheidung zur Stillegung zu umgehen und andere daran zu hindern, mit juristischen Mitteln diese Entscheidung zu erzwingen.
Das beweist, daß das BVerwG hier ein Verfassungsverständnis vertritt, das mit den Positionen, die seit den frühen siebziger Jahren als selbstverständlich galten, nichts mehr gemein hat.
Das bestätigt das BVerwG sogar selbst. Die Kläger hatten die Verfassungswidrigkeit der "Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken", wie das in Artikel 74 Absatz 11a des Grundgesetzes formuliert ist, geltend gemacht. Dagegen berief sich das BVerwG auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 1979, indem es daraus, nicht ganz buchstäblich, zitierte: "daß grundsätzlich die Verfassungsmäßigkeit des genannten Grundgesetzartikels nicht durch andere Verfassungsbestimmungen in Frage gestellt werden kann".
Anscheinend verläßt sich das BVerwG darauf, daß schon niemand hergehen und im Mülheim-Kärlich-Urteil des BVerfG, um das es sich hier handelt, genauer nachlesen wird.
"In Frage gestellt werden könnte", hatte das BVerfG gesagt. Außerdem sah es, daß sich die Bedingungen dafür, ob die Atomenergie als verfassungsgemäß anzusehen sei, im Lauf der Zeit erkennbar schon verändert hatten und in Zukunft sich noch weiter verändern könnten. Es stellte dar, daß zum Zeitpunkt, als die Vorschrift des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a 1959 in die Verfassung aufgenommen wurde, die Problematik der Stromproduktion durch Atomenergie noch wenig erörtert war. Sie wurde vielmehr der damals besonders umstrittenen militärischen Nutzung als positiv gegenübergestellt. Um 1979 wurde die Verfassungsmäßigkeit der wirtschaftlichen Nutzung der Atomspaltung auch in Rechtsprechung und Literatur zwar schon bezweifelt, wenn auch noch nicht grundsätzlich. Eine verfassungsrechtliche Nachprüfung hatte das BVerfG selbst im Jahr zuvor auf dem Hintergrund um die wissenschaftliche Auseinandersetzung um die Kernschmelzproblematik im Kalkar-Urteil schon in Erwägung gezogen. Wir erinnern uns: Der Gesetzgeber, der allein zur Grundsatzentscheidung für oder gegen die friedliche Nutzung der Kernenergie berufen sei, könnte durch neue Erkenntnisse dazu veranlaßt sein, seine Entscheidung zu überdenken. Als verfassungsmäßigen Prüfungsmaßstab nannte das BVerfG "das in Art. 2 Abs. 2 GG gewährleistete Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Verbindung mit dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz", aus welchem Grundrecht es "die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen anderer zu bewahren", herleitete.
Vom Grundrecht aus Art. 14 GG, dem Recht auf Eigentum, seinem Gebrauch und seinen Verpflichtungen gegen andere, sprach das BVerfG in diesem Zusammenhang nicht. Es bezog sich vielmehr auf die damalige Rechtsprechung des BVerwG, nach der das Atomgesetz dem Schutzzweck, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen, unbedingten Vorrang gab.
Von dieser seiner eigenen früheren Auffassung hat sich das BVerwG heute weit entfernt.
1997 verteilt es die staatliche Schutzpflicht umgekehrt. Es stellt sich schützend vor die Eigentümer der Atomkraftwerke und zwar "auch mit Blick auf die Ergebnisse der Risikostudie Kernkraftwerke Phase B", die bei angemessener Interpretation geeignet waren, das Recht auf Weiterbetrieb zu verneinen. Es beruft sich auf den jetzigen gesetzlichen Zustand, der die Diskussion der mit dem sogenannten "Restrisiko" verbundenen Probleme dem Drittschutz entzieht, und beraubt damit die Betroffenen jedes rechtlichen Schutzes für ihr Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Es macht beide Grundrechte wertlos gegenüber dem Recht auf Eigentum nach Artikel 14 Grundgesetz.
Ein hohes deutsches Gericht bestätigt damit unsere Auffassung, daß das neue Atomrecht dazu dient, ehemals feststehenden Verfassungsgrundsätzen, die den Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit garantieren, die Geltung zu entziehen und stattdessen die Atomwirtschaft zu privilegieren. Das nennt man schleichende Verfassungsänderung.
Nachdem die Planungen für den EPR einmal öffentlich bekannt geworden waren, wurde vom Bayernwerk oder der Viag immer wieder einmal verkündet, sobald das "conceptual design" vorliege, werde in Bayern und in einem anderen süddeutschen Bundesland ein standortunabhängiges Genehmigungsverfahren beantragt. Das war von Anfang an einer der Punkte gewesen, die die Aufmerksamkeit von Bürgerinitiativen auf den EPR gelenkt hatten.
Sie hatten noch das Verfahren in Erinnerung, mit dem in den Jahren 1987/1988 ein früheres "Fadenrißprojekt" von Siemens, der HTR-Modul, genehmigt werden sollte. Es wurde nach § 7a des AtG, Vorbescheid, ebenfalls bereits als standortunabhängiges Genehmigungsverfahren eingeleitet.
Atomwirtschaft und Atompolitik hatten schon damals ein standortunabhängiges Genehmigungsverfahren als eine Möglichkeit verstanden, dem Widerstand der Bevölkerung, der sich bei der Bekanntgabe eines Standorts sofort entwickeln kann, aus dem Wege zu gehen. Das ging so:
In einem ersten Verfahrensschritt nach § 7a AtG sollte das ganze atomtechnische Konzept der Anlage genehmigt werden. Man erwartete, das Fehlen einer Standortbenennung würde dazu führen, daß nur sehr wenige Personen sich als Betroffene in das formal erforderliche Beteiligungsverfahren einlassen würden, mit der Folge, daß auch nur wenige und vermutlich unwesentliche Einwendungen hinsichtlich der atomtechnischen Sicherheitsanforderungen an die geplante Anlage im Erörterungstermin zu diskutieren wären. Der § 7a AtG ist aber verknüpft mit dem § 7b AtG. Dieser bestimmt, daß im zweiten Genehmigungsverfahren, das notwendig mit Rücksicht auf den schließlich gewählten Standort durchgeführt werden müßte, keine Einwendungen mehr erhoben werden können, die im ersten Verfahren nach § 7a bereits erhoben worden sind oder hätten erhoben werden können. In diesem zweiten Verfahren wären nur noch die Teile der Genehmigungen eingeholt worden, die mit der für den Standort spezifischen Situation zusammenhängen, wie z.B. Fundamentierungsprobleme oder Wasserversorgung. Es wären somit alle Einwendungen ausgeschlossen - mit dem juristischen Begriff: präkludiert - gewesen, die betroffene Nachbarn gegen den atomtechnischen Teil der Anlage hätten erheben können.
Nach Ansicht der meisten Juristen besteht keine Klagebefugnis gegen einen standortunabhängigen Vorbescheid. Wo der Standort der Anlage nicht feststeht, kann niemand als Nachbar eine Verletzung eigener Rechte geltend machen. Einen Zwang zum vorsorglichen Klagen gegen eine nur mögliche, aber noch nicht konkrete Rechtsverletzung gibt es nicht. Damit wäre also ein potentiell Betroffener im Vorbescheidsverfahren in Bezug auf das Sicherheitskonzept des HTR-Modul nicht klagebefugt gewesen. Auf der anderen Seite wäre er aber gemäß Paragraph 7b AtG in einem späteren Verfahren am Standort mit entsprechenden Einwendungen präkludiert und könnte daher auch nun nicht gegen das Sicherheitskonzept klagen.
Diese Verkürzung der Rechtsschutzrechte, die das standortunabhängige Genehmigungsverfahren nach § 7a Atomgesetz in Verbindung mit § 7b AtG für die Betroffenen mit sich bringt, wurde zu einem der Hauptpunkte in der Auseinandersetzung um den HTR-Modul. Es stellte sich heraus, daß sie verfassungswidrig sind.
Denn wie das BVerfG im Mülheim-Kärlich-Urteil festgehalten hatte, soll das Verfahren der Beteiligung Dritter den Betroffenen die Möglichkeit bieten, in einem Genehmigungsverfahren für eine Anlage, von der mögliche Gefahren mit der Art und Schwere, wie sie von einem Atomreaktor ausgehen, frühzeitig ihre von der Verfassung garantierten Grundrechte auf Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit selbständig geltend zu machen.
Die erforderliche Rechtsqualität für die atomrechtliche Genehmigung ist abhängig von diesem Verfahren mit der Möglichkeit der intensiven öffentlichen Diskussion der Sicherheitsanforderungen.
Ein Verfahren nach § 7a AtG bezöge daher seine rechtliche Bindungswirkung in dem folgenden standortbezogenen Genehmigungsverfahren daraus, daß es wenigstens rein formal mit einem Verfahren der Beteiligung Dritter durchgeführt werden muß. Dabei muß das Vorhaben vor Auslegung der Antragsunterlagen und Einwendungs- und Erörterungsmöglichkeit öffentlich bekanntgemacht werden.
Darauf beruhte der Erfolg der Bürgerinitiativen gegen den HTR-Modul. Sie konnten trotz der fehlenden Standortbenennung sehr bald nach der Bekanntgabe des Vorhabens ihre politische Arbeit beginnen. Deshalb gelang es ihnen doch, eine breite öffentliche Diskussion um alle Probleme des HTR-Modul, sowohl in sicherheitstechnischer wie in wirtschaftlicher Hinsicht, zusätzlich zu den verfassungsrechtlichen Fragen um das Genehmigungsverfahren, in Gang zu setzen.
Siemens und das niedersächsische Umweltministerium als Genehmigungsbehörde mußten die Erfahrung machen, daß das Projekt HTR-Modul mit einem grundrechtswidrigen Genehmigungsverfahren nicht gegen die Bevölkerung durchgesetzt werden konnte.
Man hatte gehofft, aufgrund des besonders guten Rufs, den das atomrechtliche Genehmigungsverfahren nach deutschem Recht im Ausland hat, die erste Genehmigung für den HTR-Modul auf dem internationalen Markt als Ersatz für eine tatsächlich noch nicht gebaute Referenzanlage als Werbemittel verwenden zu können. Deshalb machte das Bundesforschungsministerium (BMFT) noch einen Versuch, dem Projekt mit Hilfe eines Sachverständigengutachtens des TÜV oder der GRS, das als "Prüfsiegel" deklariert wurde, weiterzuhelfen. Aber auch diese Aktion mißlang, weil mit ihr die erforderliche Rechtsqualität für die Genehmigung, die nur durch die intensive Diskussion im öffentlichen Verfahren gewährleistet ist, auch nicht annähernd zu erreichen war.
Adolf Hüttl von Siemens-KWU wird sich vielleicht noch daran erinnern, daß das Projekt HTR-Modul "aus politischen Gründen" aufgegeben werden mußte.
Ein Genehmigungsverfahren nach § 7a AtG ist ohne Beteiligungsverfahren nicht zu haben. Diese Öffentlichkeitsbeteiligung wird von den Betreibern gefürchtet, weil sie eine politische Wirkung entfalten kann, die sie vermeiden wollen.
Als sich im Sommer 1996 der Abschluß des "conceptual design" für den EPR näherte, kamen Töne auf, daß die Atomwirtschaft nicht länger am bisherigen standortunabhängigen Genehmigungsverfahren, das nach § 7a AtG durchzuführen gewesen wäre, interessiert war. Es wurden Wünsche geäußert, für den EPR die Möglichkeit einer Bautyp-Genehmigung zu erreichen.
Worauf das hinauslaufen sollte, deutete Herr Harig von der Preag an. Er erklärte, sein Unternehmen interessiere sich nicht mehr für ein neues Atomkraftwerk, und machte den Vorschlag, für den EPR auf das bis dahin bekannte standortunabhängige Genehmigungsverfahren zu verzichten. Sein Interesse ginge dahin, den Weiterbetrieb der bestehenden Atomkraftwerke nicht zu gefährden. Das konnte nur mit dem Ziel verbunden sein, die Beteiligung Dritter ganz auszuschließen.
Auf einen neuen Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Atomgesetzes, mit dem unter anderm "ein staatliches Prüfverfahren für neue Reaktortypen unabhängig von einem konkreten Standort" erlaubt werden soll, wurden wir zuerst durch einen Artikel in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung vom 24. Juni 1997 aufmerksam. Als wir Näheres zu den geplanten Regelungen erfahren wollten, stießen wir auf einen Artikel im Handelsblatt von Freitag, dem 20. Juni 1997 "Mehr Flexibilität für Reaktorgenehmigung". Schon eine sorgfältige Analyse dieses Artikels ermöglichte es zu erkennen, daß diese Regelungen die Beteiligung Dritter im Rahmen dieses Verfahrens weitestgehend ausschließen würden.
Bei Anfragen an das Bundesumweltministerium und das Bundeswirtschaftsministerium wurde zu diesem Zeitpunkt noch behauptet, einen Gesetzentwurf gebe es noch nicht, es handele sich um Vorarbeiten.
Die Bundesregierung betrieb die Änderung des Atomgesetzes dann doch mit großer Eile. Kurzfristig lud das Bundesumweltministerium Wirtschafts- und Umweltverbände zu einer Anhörung am 10. Juli 1997 ein, um mit ihnen die Novellierung zu erörtern.
Am 15. August 1997 verabschiedete das Kabinett den Gesetzentwurf trotz heftiger Proteste, die sofort in der Öffentlichkeit erhoben worden waren.
Während der EPR-Tagung Ende Oktober 1997 in Köln, die die Kerntechnische Gesellschaft ausrichtete, sprach der Vertreter von NPI Ulrich Fischer denn auch die Hoffnung aus, die sein Unternehmen mit einem neuen Gesetz verbinden mußte: Parallel zu den nächstens folgenden Arbeiten zur wirtschaftlichen Optimierung des EPR "wäre es natürlich wünschenswert, daß nach Verabschiedung der Atomgesetzänderung ("Typgenehmigung") der EPR eine Typgenehmigung hätte, um ihn dann weltweit zu vermarkten."
Als Gelegenheit, etwas zur Gesetzesänderung zu unternehmen, hatte die Bundesregierung die Notwendigkeit benutzt, das Atomgesetz an die Euratom-Richtlinie 92/3 vom 3.2.1992 anzupassen. Überwachung und Kontrolle der "Verbringungen radioaktiver Abfälle von einem Mitgliedsstaat in einen anderen, in die Gemeinschaft und aus der Gemeinschaft" mußten endlich neu geregelt werden. Um eine hohe Konventionalstrafe zu vermeiden, mußte die Bundesregierung dringend den entsprechenden Punkt im Atomgesetz änderen. Das nahm sie zum Anlaß, um mit einem "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes und des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesamtes für Strahlenschutz" auch andere Regelungen zu ändern oder neu zu schaffen. Sie griff damit Punkte auf, die eine Expertengruppe im Rahmen der Energiekonsensgespräche am 1. Februar 1997 für eine Änderung des Gesetzes vorgeschlagen hatte.
Im einzelnen betrifft das folgende Punkte:
Bei den Befürwortern des EPR-Projekts sitzt die Erfahrung mit dem Scheitern des standortunabhängigen Genehmigungsverfahrens und der öffentlichen Auseinandersetzung um den HTR-Modul offenbar tief. Ein solcher Fehlschlag soll sich nicht wiederholen. Wie sich zeigen wird, fehlt es ihnen aber zugleich an politischem Erinnerungsvermögen.
Die Parallelen des geplanten § 7c mit dem Genehmigungsverfahren nach § 7a AtG, aber auch die Unterschiede dazu springen in die Augen.
Der § 7c Prüfverfahren lautet ganz unauffällig: "Auf Antrag kann für Weiterentwicklungen der Sicherheitstechnik ein Prüfverfahren zu einzelnen Fragen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Abs. 2a durchgeführt werden. Satz 1 gilt nicht für Anlagen, die bereits genehmigt sind oder für die bereits ein Antrag nach §§ 7 oder 7 a bei einer Genehmigungsbehörde gestellt worden ist. Dem Antrag sind Unterlagen beizufügen, die zur Prüfung erforderlich sind. § 20 gilt entsprechend. Das Ergebnis der abgeschlossenen Prüfung ist im Bundesanzeiger bekanntzugeben."
Als Zielsetzung für die Regelung heißt es kurz und unverfänglich: "die Einführung eines Prüfverfahrens für Weiterentwicklungen der Sicherheitstechnik".
Weiter kommt man mit der Begründung.
Die Vorschrift des § 7c soll gestatten, daß "das deutsch-französische EPR-Projekt einem allgemeinen, standortunabhängigen Prüfverfahren zu unterziehen" ist. Schon "während laufender Forschungs- und Entwicklungsarbeiten" sollen "behördliche Sachverständigenprüfungen zu Weiterentwicklungen der Sicherheitstechnik" gesetzlich abgesichert werden.
Hinter "Weiterentwicklungen" verbirgt sich, wie wir gesehen haben, die Verbesserung des Kostenverhältnisses des EPR im Vergleich mit anderen Stromproduktionstechniken, durch die die Kapitalkosten um 15 % gesenkt werden sollen.
Dafür wird ein "standortunabhängiges Prüfverfahren bei einer Bundesoberbehörde" geschaffen, die "nach § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr.4 zuständig" ist.
Mit dieser Aufgabe wird das Bundesamt für Strahlenschutz betraut, welches - was hier nicht gesagt wird - bei den Verhandlungen des DFD mitwirkt. Die "Standortunabhängigkeit" wird noch verstärkt dadurch, daß das Verfahren nicht einer Länderbehörde überlassen werden soll.
Es kann "Prüfverfahren zu einzelnen Fragen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Abs. 2a" durchführen.
Diese Formulierung stand im ersten Entwurf ohne jede Einschränkung. Dadurch fühlte das Land Hessen sich bedroht. Es befürchtete, daß das Bundesamt für Strahlenschutz auch andere Genehmigungs- und Prüfverfahren an sich ziehen könnte. Damit wäre einem Landesministerium jegliche Handlungsfreiheit benommen gewesen. So kam es dazu, daß Satz 1 nur für die Entwicklungsphase des EPR gilt.
Die Bundesbehörde kann Sachverständige zur Beurteilung der vom Antragsteller vorzulegenden Unterlagen hinzuziehen. Dazu ist § 20 AtG aufschlußreich. Auch nach ihm können im Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren von den zuständigen Behörden Sachverständige zugezogen werden.
In den "behördlichen Sachverständigen" sind unschwer die GRS und die RSK wiederzuerkennen, die als die Vertreter der deutschen Interessen im DFD mitwirken. Wir haben schon gesehen, daß in diesem Ausschuß bereits weitgehend beschlossene Sache ist, wie das "Prüfergebnis" ausfallen soll. Zu prüfen wäre also nur noch, wie sich die planenden Ingenieure bei der Umsetzung in die technischen Details an die Abmachungen des DFD halten.
Als "Maßstab der Prüfung können" Behörde und Sachverständige "sowohl die Vorgaben von § 7 Abs. 2 Nr. 3 als auch von § 7 Abs. 2a" verwenden.
Ebendiese Vorgaben machen sie bereits handhabbar, um dem EPR die Hindernisse der Genehmigungsfähigkeit aus dem Weg zu räumen.
Das Ergebnis der abgeschlossenen Prüfung soll zwar "kein Präjudiz für Entscheidungen von Landesbehörden in einem eventuellen späteren Genehmigungsverfahren" darstellen.
Denn dem Bundesumweltministerium ist natürlich nicht unbekannt, daß diesem Prüfverfahren auch die "rechtliche Bindungswirkung für ein nachfolgendes Verfahren" fehlt. Das Ministerium sieht darin aber eher einen Vorteil: Gerade deshalb seien "eine Öffentlichkeitsbeteiligung sowie eine gesonderte Umweltverträglichkeitsprüfung" - ein Verfahren, das ebenfalls eine Beteiligung der Öffentlichkeit ermöglicht - "in diesem frühen Stadium entbehrlich".
Der Wunsch der Atomwirtschaft wäre erfüllt. Die frühzeitige öffentliche Auseinandersetzung um die Sicherheitsanforderungen, die nach dem heutigen Stand von Wissenschaft und Technik gefordert werden müssen, wird mit Hilfe dieses Verfahrens unterdrückt. Sonst würde es erheblich erschwert, für den EPR nach deutschem Atomrecht eine Genehmigung zu erwirken. Und daß die Gefahren, die von den zur Zeit betriebenen AKWs ausgehen, ins öffentliche Gerede kommen, wäre auch nicht zu befürchten. Zu diesen Zwecken wird das Recht der Betroffenen zur vorgezogenen Beteiligung am Auseinandersetzungsprozeß im Genehmigungsverfahren ausgeschlossen, das ihnen Schutz ihrer Rechte auch gegen Entscheidungen der öffentlichen Gewalt und gegen das hohe Gefahrenpotential der Atomtechnik grundrechtlich verbürgen sollte.
"Allerdings" können die Inhalte des abgeschlossenen Prüfverfahrens im Rahmen eines späteren Genehmigungsverfahrens für einen neuen Reaktor "nach allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschriften als Grundlage für die dort vorzunehmende Prüfung herangezogen" werden.
Im Prozeß um das Atommüllzwischenlager in Ahaus kann man gerade gut beobachten, wie so etwas gemacht werden kann. Die Kläger haben vorgebracht, daß die Brennelement-Lagerbehälter nicht dicht sind. Ihnen waren zwar Gutachten der Bundesanstalt für Materialprüfung und des TÜV zugänglich, diese beruhen aber auf Ergebnissen der Bauartprüfung im Rahmen der gefahrgutrechtlichen Zulassung der Behälter, die nicht durch öffentliches Verfahren bekanntgemacht werden und deshalb den Klägern nur auszugsweise und stark verkürzt vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht Münster hat die Zuziehung dieser Materialien im Prozeß abgelehnt mit den Worten: "Dem Anspruch auf rechtliches Gehör und dem Gebot der Waffengleichheit - ebenso dem des fairen Verfahrens - kann eine Pflicht des Gerichtes zur Zuziehung von Unterlagen über das hinaus nicht entnommen werden, was das Gericht im Rahmen der Amtsermittlung für geboten erachtet."
Im übrigen darf man nicht vergessen, daß im notwendigen Genehmigungsverfahren am Standort der § 7 Abs. 2a von 1994 greift, durch den es der Genehmigungsbehörde vorgeschrieben ist, Einwendungen gegen die Kernschmelzprobleme als "Risiken für die Allgemeinheit" in der Diskussion nicht zuzulassen. Was im stand-ortunabhängigen Genehmigungsverfahren nach § 7a AtG der § 7b zur Präkludierung von Einwendungen bewirkte, das wird bei diesem sogenannten "Prüfverfahren" der neue § 7 Abs. 2a von 1994 bewirken.
Die behördlichen Begutachtungen des Konzepts des EPR sind "auch im Hinblick auf den Export" gedacht.
In leicht veränderter Form erscheint wieder das "Prüfsiegel". Den Interessenten auf dem internationalen Markt soll statt einer herzeigbaren Referenzanlage ein Papier mit einem "Prüfergebnis nach deutschem Atomrecht" angeboten werden.
Schon bei der internationalen Werbung für den HTR-Modul konnte sich die "Sachverständigenprüfung" nicht durchsetzen, denn es fehlte ihr eben die erwartete hohe Qualität einer Genehmigung nach deutschem Recht, die ihr gerade wegen der Möglichkeit des vorgezogenes Rechtsschutzes und der öffentlichen Auseinandersetzung im Verfahren zugesprochen wurde.
Die Bevölkerung wird über das Ergebnis der abgeschlossenen Prüfung "durch die Bekanntgabe im Bundesanzeiger" informiert.
Im Gegensatz zu einem Sicherheitsbericht, der Teil der Bekanntgabe des Vorhabens im öffentlichen Verfahren ist, enthält das Prüfergebnis nur sehr beschränkte Informationen. Da man die Grenzen des Rechtsstaats nicht vollends überschreiten will, hält man so an einem kümmerlichen Restchen "Beteiligung der Öffentlichkeit" fest.
Während der Anhörung der Wirtschafts- und Umweltverbände am 10. Juli 1997 im Bundesumweltministerium waren bemerkenswerte Beobachtungen zu machen.
Dem Vertreter des DIHT war bis dahin anscheinend gar nicht klargewesen, daß es für Siemens gegenüber den Kaufinteressenten überaus peinlich werden würde, wenn es international öffentlich bekannt würde, daß dieses Prüfergebnis wegen des Fehlens des Beteiligungsverfahrens den hohen Ansprüchen einer ordnungsgemäßen Genehmigung nach deutschem Atomrecht gar nicht entspricht.
Man versuchte die Vertreter der Umweltverbände und Bürgerinitiativen zu beruhigen, im eigentlichen Genehmigungsverfahren am Standort wäre ja ein Beteiligungsverfahren erforderlich. Dort könnten alle Probleme noch diskutiert werden. Dem wurde entgegengehalten, daß eine Genehmigungsbehörde nicht erst einen Antrag annehmen wird, der mit diesem Prüfergebnis begründet wird, und dann in der öffentlichen Auseinandersetzung des Beteiligungsverfahrens nicht alles tun wird, um dieses Prüfergebnis nicht in Gefahr zu bringen.
Der Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums BMWi mochte gar nicht verstehen, warum die Regelungen des Prüfverfahrens bei den Umweltverbänden auf heftigen Widerspruch stießen. Er berief sich darauf, sein Ministerium habe sie doch angeregt und bisher habe es mit dem BMU Einverständnis darüber gegeben. Er wurde von den Vertretern der Umweltverbände darauf hingewiesen, daß das Prüfergebnis nicht erst in dem Prüfverfahren ermittelt wird, sondern mit den Beschlüssen des DFD, an denen ja auch GRS und RSK beteiligt sind, längst festliegt. Dann wurde er mit der zwar tatsächlich dramatischen, aber der Beschreibung in der DRS-B entsprechenden Darstellung konfrontiert, daß der Sicherheitsbehälter des EPR bei einer Kernschmelze unter hohem Druck im Primärkreis vom raketenartig herausfliegenden Reaktordruckbehälter zerstört werden kann. Schließlich wurde er darauf hingewiesen, daß dieser Unfallablauf nicht durch technische Maßnahmen, sondern durch bloße Absprachen, also Sprachregelungen "ausgeschlossen" werden soll. Nachdem das Gespräch bis dahin ruhig verlaufen war, wies er in heller Empörung diese Darstellung zurück, das sei doch bloße Spekulation, das könnte man doch nirgends gelesen haben. Als er die Antwort erhielt, doch, in einer Broschüre des BMU (der im September 1995 veröffentlichten), griff der Verhandlungsleiter vom BMU ein. Er widersprach der Darstellung nicht. Er erklärte das Einbringen solcher technischen Argumente in eine Debatte um Rechtsfragen als unerwünscht. Er bestätigte mit diesem Eingreifen vielmehr, daß die von uns vertretene Auffassung von den im DFD bereits getroffenen Festlegungen richtig ist.
Kann eigentlich irgendjemand im Ernst annehmen, daß physikalische Gesetzmäßigkeiten und technische Abläufe und ihre Folgen sich an die Wunschvorstellungen halten, die in diesen Sprachregelungen zum Ausdruck kommen?
In den Kreisen der Wirtschaftsvertreter redet man schon mal davon, das "Prüfverfahren" hätte doch bloß den Zweck, daß Siemens neben Framatome als internationaler Anbieter nicht ins Hintertreffen gerät. Man scheint zum Teil fest auf die Arbeit des DFD zu vertrauen. Der werde schon dafür sorgen, daß die in die Öffentlichkeit lancierten großartigen Versprechungen auch wirklich erfüllt werden, der EPR werde "die Umwelt auch dann nicht gefährden, wenn sehr unwahrscheinliche Stör- und Unfälle passieren, die heutige Anlagen nicht beherrschen". Dieses Vertrauen wird in dem Moment heftig erschüttert, wenn den Herren die Tatsachen der EPR-Planung bekanntwerden.
Hinter dem "Prüfverfahren für Weiterentwicklungen der Sicherheitstechnik" nach § 7c AtG verbergen sich immer noch dieselben Absichten wie beim standortunabhängigen Genehmigungsverfahren nach § 7a AtG für den HTR-Modul. Es geht um das Interesse von Siemens, sich als leistungsfähiges Unternehmen zu präsentieren und womöglich doch noch einmal zu einem Großauftrag mit Reaktortechnik zu kommen, wenn nicht in der Bundesrepublik, dann doch an anderen Orten in der Welt.
Die Schutz- und Abwehrrechte, denen die Regelungen des Beteiligungsverfahrens dienen, sind Mitgestaltungsrechte der Bürger, die ihnen die Möglichkeit bieten, sich nicht nur gegen Beeinträchtigungen von Leben und Gesundheit durch gefährdende Anlagen, sondern auch gegen die Grundrechte verletzende Entscheidungen des Staates zu wehren. Sie sind angesichts des Ausmaßes der bekannten Gefahren der Atomenergietechnik Errungenschaften der Grundrechtssicherung der Bürger, die das Bundesverfassungsgericht 1979 im Mülheim-Kärlich-Urteil bestätigt hat.
Die jüngste Atomgesetzänderung macht deutlich:
Das Projekt EPR wird gegen die Bürger als Betroffene mit Privilegien geschützt, die gleich aus zwei gesetzlichen Regelungen bestehen. Die eine ist der neue Absatz 2a des § 7 AtG, mit dem den Bürgern Einwendung und Klage versagt sind, die mit den Gefahren der Kernschmelze begründet werden. Sie reicht als Schutz zur Ausübung des Eigentumsrechts von Atomkraftwerksbesitzern und -Herstellern nicht aus, weil sie wegen des erforderlichen Beteiligungsverfahrens die öffentliche politische Auseinandersetzung nicht verhindern kann. Damit es dazu zumindest vorläufig nicht kommt, findet das sogenannte "Prüfverfahren" unter Ausschluß der Öffentlichkeit statt. Beide Regelungen sind grundrechtswidrig.
Zur Zustimmung des Bundestages kam es am 13. November 1997 gegen die Stimmen der gesamten Opposition.
Auf Antrag des Bundesrates wurde über den Gesetzentwurf im Vermittlungsausschuß beraten.
Das Bundesland Sachsen-Anhalt verkündete früh, daß es gegen den Entwurf wegen der Verlängerung der Endlagerung in Morsleben vor dem Bundesverfassungsgericht klagen will. Andere Bundesländer schlossen sich an. Zum Beispiel teilte die schleswig-holsteinische Landesregierung mit, nach ihrer Auffassung sei "diese Atomgesetzänderung verfassungsrechtlich problematisch, fachlich unausgewogen und inhaltlich ein Kniefall vor den Interessen der Atomindustrie". Darüber hinaus sei man der Auffassung, daß diese Gesetzesänderung nicht am Bundesrat vorbei vorgenommen werden dürfe. Man bereite daher mit anderen Bundesländern eine Verfassungsklage vor."
In der Bundesratssitzung am 6. Februar 1998 hat eine Mehrheit des Bundesrates ihre Zustimmung zu dem Gesetz verweigert mit der Begründung: Das Vorhaben der Bundesregierung ist "verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch äußerst problematisch, fachlich unausgewogen, weitgehend entbehrlich und schwächt im übrigen die Stellung der Länder im atomrechtlichen Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren". Da im Bundesrat nicht Einspruch erhoben wurde, gab es keine weitere Verzögerung.
Am 6. April 1998 unterschrieb Bundespräsident Roman Herzog, und am 14. April 1998 machte die Bundesregierung das Gesetz im Bundesgesetzblatt bekannt. Am 1. Mai 1998 ist es in Kraft getreten.
In den Auseinandersetzungen um die Gefahren, die von den Atomkraftwerken ausgehen, gibt es zuweilen auch Lichtblicke. In dem langjährigen gerichtlichen Streit um das Atomkraftwerk Mülheim-Kärlich hat das Bundesverwaltungsgericht am 14. Januar 1998 endgültig entschieden, daß die Erste Teilgenehmigung für diesen Reaktor rechtlich ungültig ist. Die RWE hatte geglaubt, nach langen Jahren des Stillstandes auftrumpfen zu können mit der Wiederinbetriebnahme eines der großen AKWs in der Bundesrepublik. Das Urteil hat sie verstört. Groß war die Freude bei den Bürgerinitiativen und ihren Sachverständigen.
Daneben muß man unbedingt im Auge behalten, daß dem Schutz der Grund- und Menschenrechte im Lauf der letzten Jahre immer weniger Bedeutung beigemessen wurde.
Charakteristisch ist eine Nachricht der Frankfurter Rundschau vom 16. Mai 1998: Wirtschaft gab Verwaltungsrichtern gute Noten: Anläßlich des 12. Verwaltungsrichtertages in Mainz loben Vertreter der Industrie die Arbeit der Verwaltungsgerichte, sie sei kein "Investitionshindernis" am Standort Deutschland, sondern eher ein "unverzichtbarer Vorteil" für Unternehmen am Standort Deutschland. Dieses Fazit empfindet die Vorsitzende des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter, Gabriele Verstegen, "wie Balsam auf geschundene Seelen". Die Verwaltungsgerichte hätten in den vergangenen Jahren einen Lernprozeß durchgemacht und verstiegen sich nicht mehr zur Prüfung der jeweils besseren technischen Lösungen. Sei eine Entscheidung gefallen, biete sie dann den Investoren die erforderliche Planungssicherheit und den Schutz vor "nachträglichen rechtlichen Angriffen".
Diese "neue Auffassung" von den Rechten, die in dieser Gesellschaft zu schützen sind, fügt sich würdig in den fortschreitenden Prozeß von Eingriffen in die Grund- und Freiheitsrechte sowohl der eigenen Bürger wie in die schutzbedürftiger Fremder.
Die Aufhebung des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Artikel 13 Grundgesetz durch die Verfassungsänderung zum sogenannten "Großen Lauschangriff" von Anfang dieses Jahres ist noch am frischesten in Erinnerung.
Geht man ein paar Jahre zurück, stößt man auf frühe Einschränkungen im Umweltrecht. 1992/93 wurde nach dem Vorbild des schon umstrittenen Gesetzes für den Straßen- und Schienenwegebau in den neuen Bundesländern ein Beschleunigungsgesetz geschaffen, mit dem die Beteiligungsrechte der Betroffenen im Planfeststellungsverfahren geopfert wurden, um in der ganzen Bundesrepublik den Bundesverkehrswegeplan von 1992 leichter durchsetzen zu können. Die Bundesregierung argumentierte, Investitionen im Wert von bis zu 500 Milliarden DM würden so erleichtert.
Dann wurde 1993 die Verfassung geändert, um das Asylrecht nach Artikel 16 weitestgehend zu beschneiden. Die Wirkung der Verfassungsänderung, von der wir heute fast täglich in den Zeitungen lesen, war von vornherein klar: Bedrängte und Verfolgte würden abgewiesen und unter Polizeizwang in die Staaten zurückgeschoben werden, aus denen sie in die Bundesrepublik kommen, um unmittelbarer Bedrohung ihres Lebens zu entfliehen. Dagegen wurde vorm Bundesverfassungsgericht Klage erhoben.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1996 zum Asylrecht ist grund- und menschenrechtlich gesehen eine Katastrophe. Im wesentlichen segnete das höchste Gericht die harten Einschränkungen des Asylrechts von 1993 bis auf kleine Korrekturen ab.
Schlimm sind die Begründungen: Der Gesetzgeber habe die Asylverfahren verkürzen wollen; denn die "erheblichen wirtschaftlichen und politischen Lasten" müßten berücksichtigt werden, auch wenn Eingriffe in Grundrechte drohten, die nicht wieder rückgängig gemacht werden könnten. Mit der Grundgesetzänderung werde "dem öffentlichen Interesse an dem Sofortvollzug der behördlichen Entscheidungen von Verfassungs wegen" der Vorrang vor dem Individualinteresse eingeräumt. "Folge dieser verfassungsrechtlichen Beschleunigungsmaxime" sei "notwendig eine Modifizierung des fachgerichtlichen Rechtsschutzes." Der Befugnis und Verantwortung des verfassungsändernden Gesetzgebers gebe das Grundgesetz "auch hinsichtlich der Gestaltung und Veränderung von Grundrechten weiten Raum".
Dem Gesetzgeber wurde fast völlige Freiheit eingeräumt, die Bindung der Gesetzgebung an die Grundrechte zu mißachten. Er wurde nicht darauf verpflichtet, die Würde von Menschen unangetastet zu lassen und zu schützen. Er wurde nicht aufgefordert, das Rechtsstaatsgebot zu berücksichtigen. Der Begriff des Wesensgehalts des Grundrechts ist seines Inhalts und seiner Wirksamkeit beraubt, der ganze Sinn der Grundrechte aufgegeben.
Das Bundesverfassungsgericht unterwarf sich der Bundesregierung. Es sah sich außerstande, ihrer Auffassung zu widerstehen.
1994 war mit dem § 7 Abs. 2a in das Atomgesetz die grundrechtswidrige Beschränkung des Rechtsschutzes der Betroffenen aufgenommen worden. Im Frühjahr 1996 legte die Bundesregierung dann mehrere Gesetzentwürfe zum Umweltrecht vor, mit denen weitere wichtige Regelungen im Umweltrecht über die Rechtsschutzmöglichkeiten von Betroffenen verändert wurden.
Aus zahlreichen Genehmigungsverfahren wurde die Verfahrensbeteiligung der Öffentlichkeit ausgeschlossen. In vielen Verfahren verloren Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine Genehmigung ihre aufschiebende Wirkung. Berufung an ein höheres Gericht ist nur noch unter einengendsten Bedingungen in der kurzen Frist eines Monats nach Zustellung des Urteils möglich.
Die Einschränkungen in allen juristischen Verfahrensschritten sollen Bürger, die gegen Gefährdungen und Beeinträchtigungen rechtlichen Schutz beanspruchen, abschrecken und entmutigen. Der Rechtsweg sollte als Schutzmittel untauglich werden.
Verwaltungsbehörden verloren weitgehend ihre Funktion als Aufsichts- und Kontrollorgane; sie wurden zu Unterstützern der Investoren. Auch die Gerichte, wenn sie sich an diese Gesetze halten, können nicht mehr unabhängig abwägen zwischen den Kapitalverwertungsinteressen von Unternehmern, die sie begünstigen müssen, und den Schutzinteressen der Bürger.
Das entspricht nicht den Zielen der Verfassung.
In ihrer Begründung behauptete die Bundesregierung, die jahrelange Verzögerung von Genehmigungen durch lange dauernde Rechtsschutzverfahren müsse verhindert werden, obwohl Antragsteller und Gerichte andere Erfahrungen gemacht hatten.
Auch diesmal war ihr Ziel die "Sicherung des Standortes Bundesrepublik Deutschland" im "internationalen Wettbewerb um Investitionen".
Schon vor dem Spruch des Bundesverfassungsgerichts zog sie Parallelen zu der von ihr durchgepeitschten Asylgesetzgebung bis hin zum direkten Vergleich zwischen dem Asylverfahren und den Klageverfahren im Anlagengenehmigungsrecht. Die Änderungen im Umweltrecht seien in Anlehnung an Regelungen des Asylverfahrensgesetzes aufgenommen worden, die sich "in der Praxis bewährt" hätten.
Sie verriet damit Schockierendes: daß sie die Schutzinteressen von Menschen, die durch den Betrieb von Industrieanlagen gefährdet werden können, auf dieselbe Stufe stellt und damit genauso mißachtet wie die von Menschen, die aus der Fremde in die Bundesrepublik kommen, um hier für ihr Leben Schutz zu finden.
Es hat noch kein Ende damit. Nun sollen die Rechtsschutzrechte der Bürger auf einem anderen Gebiet eingeschränkt werden. Am 9. Mai 1998 teilt die Frankfurter Rundschau mit, daß mit einem Gesetzentwurf der Bundesregierung die Berufung bei Zivilverfahren eingeschränkt werden soll. Nach den Plänen der Bonner Koalition soll der Gesetzentwurf noch vor der Sommerpause verabschiedet werden.
Der Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer, Eberhard Haas, rügt, die geplante Neuregelung verkürze die Rechte der Bürger, ohne die Justiz spürbar zu entlasten.
Richter sollen künftig durch einstimmigen Beschluß - beispielsweise bei Miet- oder Unterhaltsstreitigkeiten - eine Berufung verwerfen können, ohne daß sich der Antragsteller dazu äußern kann.
Noch schreibt die Zivilprozeßordnung im Berufungsverfahren eine mündliche Anhörung vor.
Nach Haas sind in einem solchen Verfahren ablehnende Entscheidungen der Richter besser zu vermitteln. Auch dem Unterlegenen kann verständlich gemacht werden, worauf die Entscheidung beruht. Es kommt auch vor, daß Berufungen zunächst unbegründet erscheinen; in mündlichen Verhandlungen kann es jedoch manchmal zu einer Wende kommen, so daß der Betroffene doch noch seine Rechte wahren kann. Dieses Verfahren wird von den Prozeßbeteiligten als Ermittlung von Gerechtigkeit erlebt. Es steigert das Vertrauen in die Justiz.
Damit erfüllt die Justiz die wichtige Funktion, in solchen Konfliktsituationen zur Wiederherstellung des Friedens zwischen den Beteiligten beizutragen.
Haas beruft sich darauf, nach jahrelanger Diskussion innerhalb der Justiz seien sich "alle Richter und alle Anwälte" einig, daß mündliche Verhandlungen "das Allergeringste sind, was uns belastet". Für eine wirksame Entlastung der Gerichte sei vor allem eine bessere technische Ausstattung der Gerichte erforderlich. Der Gesetzgeber ignoriere das.
Diesmal muß für das Vorgehen der Bundesregierung das Argument der "Entlastung der Justiz" herhalten. Sie verweigert, trotz der Erfahrungen der gerichtlichen Praxis, die nötigen finanziellen Mittel, mit denen eine Arbeitserleichterung und damit eine Verbesserung des Rechtsschutzes der Bürger tatsächlich erreicht werden könnte.
Am Ende der Legislaturperiode will sie ihre Machtposition im Bundestag ausnutzen, solange sie sich eben noch auf sie stützen kann.
Das ist ein weiteres Beispiel dafür, daß durch diese Politik nicht bessere Lösungen für Konfliktsituationen gesucht, sondern Spaltungen in der Gesellschaft sogar erst hervorgerufen werden. In diesem Fall werden Richter und Anwälte mit mit ihrer eigenen Auffassung von ihrer gesellschaftlichen Aufgabe in Widerspruch gebracht.
Es wird eine Gewichtsverschiebung im gesellschaftlichen und staatlichen Gefüge bewirkt, mit der Frieden und Gerechtigkeit in der Gesellschaft nicht gefördert werden können. Das ist mit unserer Verfassung nicht vereinbar.
Nach der Auffassung des Grundgesetzes bilden die Menschenrechte als Schutzrechte der Bürgerinnen und Bürger gegen Gefährdungen ihrer Lebensumstände die Grundlage für das friedliche Zusammenleben in der Gesellschaft. Gesetzgeber, Verwaltungen und Gerichte, und mit ihnen selbstverständlich auch die Bundesregierung, sind an diese Auffassung gebunden. Der Gesetzgeber hat sich an den Staatszielen zu orientieren, die in der Verfassung ausgesprochen sind.
Ist ein Staat, in dem auch Unrecht gesetzlich besteht oder bestehen kann, noch ein Rechtsstaat? Rechtsstaatlichkeit erschöpft sich nicht darin, den Staat auf die strikte Einhaltung der von ihm erlassenen Gesetze zu verpflichten, sondern muß ihn auch daran hindern, illegitime und ungerechte Gesetze zu erlassen.
Mit dem Grundgesetz war beabsichtigt, den Schutz des Bürgers vor der legislativen, exekutiven und rechtsprechenden Staatsgewalt zu stärken. Die Gefährdungen, die von Atomanlagen ausgehen, sind erst lange nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erkannt worden. In den letzten Jahren hat überall die Erkenntnis zugenommen, daß der Schutz der Lebensumstände und der Umwelt der Menschen gegen Gefährdungen und Beeinträchtigungen verstärkt werden muß, und daß eins der wichtigen Mittel dazu die Verbesserung der Rechtsschutzmöglichkeiten für die Betroffenen ist.
Gerade deshalb hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit Vorrang hat vor der Nutzung des Eigentums und der Kapitalverwertung durch Industrieunternehmen, deren Betrieb mit Gefährdungen und Beeinträchtigungen verbunden sein kann.
Mit der Politik der Bundesregierung wird eine Auffassung von den Beziehungen in der Gesellschaft vertreten, die davon völlig abweicht. In den Texten der Gesetze und Begründungen findet man vielfältige Hinweise darauf, welche Vorstellungen die Bundesregierung hat von den verschiedenen Gruppen in der Gesellschaft und den Konflikten, die aus ihren einander widersprechenden Interessen entstehen, und davon, ob und, wenn ja, wie in der Gesellschaft der Bundesrepublik ein friedliches Zusammenleben organisiert werden sollte. Die Bundesregierung begünstigt ganz offen Kapitalanleger; ja sie macht die Verwaltungsbehörden, die doch Aufsichts- und Kontrollorgane sein sollten, zu Gehilfen der Antragsteller und veranlaßt sogar die Gerichte dazu, einseitig die Interessen der Kapitalanleger zu unterstützen. Die Rechte der Bürger, Schutz zu beanspruchen gegen Gefährdungen und Beeinträchtigungen, werden entweder ganz außer Kraft gesetzt oder so weit eingeschränkt, daß sie als Schutzmittel untauglich werden. Damit tritt eine Gewichtsverschiebung in der Berücksichtigung der Interessen der Bürger ein, die mit der Auffassung des Grundgesetzes nicht in Übereinstimmung zu bringen ist. Die Bundesregierung begeht also mit diesen Gesetzesänderungen Verfassungsbruch. Für eine solche Politik sind Verfassungsgarantien und Schutz der Grundrechte, die das Kennzeichen des demokratischen Rechtsstaates sind, zu Fremdworten geworden.
Ausschluß der Betroffenen als Mittel der Konfliktvermeidung in der Gesellschaft ist auf die Dauer unmöglich.
Stillegung der Atomkraftwerke sofort! Wie könnte diese Forderung heute durchgesetzt werden? Wer die grundrechtswidrige Privilegierung der Atomwirtschaft durch das jetzige Atomgesetz und die Rechtsprechung wahrgenommen hat, erkennt: Den Forderungen der sofortigen Stillegung der Atomkraftwerke und der Beendigung des EPR-Projekts wird die Atomwirtschaft sich widersetzen unter Berufung auf Gesetz und Recht, um aus diesen Privilegien Gewinn zu ziehen - zeitlich wie finanziell. Die rechtliche Privilegierung der Atomwirtschaft muß beendet werden.
Eine Veränderung dieser Situation ist nur durch ein neues Gesetz zu erreichen.
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